Prof. Dr. Klaus F. Geiger


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Integrationspolitik in Deutschland



Integrationspolitik in Deutschland

(Vortrag bei der Stiftung Demokratie Saarland, Saarbrücken, 27.02.2012)

1. Definitionen: Integration und Integrationspolitik

Das mir gestellte Thema lautet "Integrationspolitik" in Deutschland - nicht "Integration". Letztere war Thema des Vortrags von Dietrich Thränhardt in dieser Reihe. Sie werden merken, dass das von ihm entworfene Bild positiver ausfiel als dasjenige, das ich Ihnen heute entwerfen werde. Paradox ausgedrückt: Die faktische Integration in Deutschland ist weiter als die Integrationspolitik dieses Landes. Das hängt damit zusammen, dass Integration nicht nur von Integrationspolitik abhängt, was vor allem für Deutschland gilt, wo es erst seit 2007 eine Politik dieses Namens als offizielle Regierungspolitik gibt. Integration ist Ergebnis des Handelns aller gesellschaftlichen Individuen und Gruppen. Integration ist aber auch abhängig von politischem Handeln, das unter ganz anderen Zielrichtungen erfolgt.
Lassen Sie mich zwei Beispiele geben, welche zur Integration der Arbeitsmigranten in Deutschland enorm beigetragen haben, politische Entscheidungen, die zu einer Zeit fielen, als alle davon ausgingen, dass der Aufenthalt dieser "Gastarbeiter" genannten Menschen nur vorübergehender Natur sein würde und deshalb kein Anlass zu einer Integrationspolitik bestehe. Die erste Entscheidung lautete, dass die im Ausland zur Arbeit angeworbenen Menschen wie ihre einheimischen Kolleginnen und Kollegen nach Tarif bezahlt und in die Sozialversicherung integriert werden sollten. Diese Entscheidung haben die Gewerkschaften der damaligen Bundesregierung Mitte der 50er Jahre abgerungen. Die deutschen Gewerkschaften stemmten sich damals gegen die Anwerbung ausländischer Arbeitskräfte, weil sie das Entstehen einer Reservearmee und damit die Minderung der Interessen einheimischer Arbeitnehmer und ihrer eigenen Interessen befürchteten. Sie konnten die Regierung zwar nicht vom Vorhaben der Anwerbung abbringen, erreichten aber als Kompromiss die genannte Entscheidung, die Einbeziehung der Angeworbenen in das Tarif- und das Sozialversicherungssystem. Beispiel zwei: Zehn Jahre später erhielten im Betriebsverfassungsgesetz alle Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, solche mit deutschem und solche mit ausländischem Pass, gleiche Rechte. Beide Entscheidungen waren in hohem Maße integrationsfördernd.
Noch ein Beispiel dafür, wie Politik in Deutschland Integration erleichterte - diesmal durch etwas, was sie glücklicherweise unterließ: Es gab in Deutschland nie wie in Frankreich eine von der Regierung unterstützte Stadtplanung, welche Zugewanderte in Trabantenstädte außerhalb der Großstädte verbannte und dort lebensfeindliche Ghettos schuf.
Also: Integration ist auch Folge von Politik, die nicht unter diesem Etikett daherkommt. Integration ist aber auch Folge davon, wie Politik über Integration spricht - weil das die Bilder in den Köpfen der Menschen und damit ihr Handeln beeinflusst. Hier liegt der Grund dafür, dass ich im Folgenden nicht nur auf die gegenwärtige Politik eingehe, sondern auch auf die vergangenen Jahrzehnte. Heute lautet das Schlagwort, das die Bundeskanzlerin bei der Vorstellung des Nationalen Integrationsplans 2007 in die Debatte eingeführt hat: "nachholende Integration". Das will heißen: Bei Teilen der Zugewanderten ist die Integration mangelhaft, obwohl sie bereits seit Jahren und Jahrzehnten in der Bundesrepublik leben; deshalb muss nun eine gezielte Politik auf allen Ebenen diesem Mangel abhelfen. Meine These lautet: Dieser Nachholbedarf in der Integration ist auch Ergebnis der Art und Weise, wie Politik und Medien über Integration und die Zugewanderten gesprochen haben. Anders ausgedrückt: Die heutige Integrationspolitik hat auch die schwierige Aufgabe, den Schutt wegzuräumen, den das jahrzehntelange Gerede über Nichtintegrierbarkeit großer Gruppen der Zugewanderten aufgehäuft hat.
Was aber bedeutet "Integration"? Wie alle Wörter auf "tion" hat Integration eine doppelte Bedeutung. Gemeint sind erstens Prozesse und Handlungen. Es geht also um die Art und Weise, wie Einheimische und Zugewanderte sich in die Gesellschaft integrieren, und um die Art und Weise, wie politische und gesellschaftliche Institutionen Integration befördern. Der Begriff bezeichnet zweitens den Zustand, der erreicht werden soll. Wird dieses Ziel nicht klar definiert, so handelt Politik blind. Ich schlage vor, Integration mit drei Begriffen zu umschreiben: Zugehörigkeit, Gleichberechtigung, Partizipation. Eine Gesellschaft ist in diesem Sinne integriert, wenn erstens alle Gruppen sich als zugehörig fühlen und von den anderen Gruppen als zugehörig anerkannt sind. Sie ist integriert, wenn zweitens alle Gruppen Gleichberechtigung anstreben und Gleichberechtigung gewährt bekommen. Und sie ist integriert, wenn alle Gruppen an allen gesellschaftlichen Prozessen teilhaben wollen und die Chance der Teilhabe erhalten.
Ich kann eine allerletzte Vorbemerkung nicht vermeiden: Im öffentlichen Diskurs kreist die Integrationsdebatte immer um die Zuwanderung und die Zugewanderten. D.h. es klingt so, als ob unsere Gesellschaft stabil und integriert wäre, wenn da nur nicht Zuwanderung stattgefunden hätte. Eine solche Vorstellung wäre vollkommen falsch - und zwar in doppelter Hinsicht: Erstens ist der Zusammenhalt der verschiedenen sozialen Gruppen in allen aktuellen Gesellschaften labil; und zweitens ist es für aktuelle Gesellschaften typisch, dass sie sich in eine Vielzahl von Gruppen ausdifferenzieren und es Aufgabe der Politik in einem demokratischen Staat ist, die Zugehörigkeit, Gleichberechtigung, Partizipation aller zu ermöglichen oder, bescheidener ausgedrückt, anzustreben. Die Anerkennung der Tatsache, dass unsere Gesellschaften sich kulturell und sozial immer mehr ausdifferenzieren, hat auch einen Einfluss darauf, wie wir von der Integration der Zugewanderten sprechen. Es geht - um diese drei Begriffe nochmals zu wiederholen - um Zugehörigkeit, Gleichberechtigung, Partizipation, es geht nicht um kulturelle Angleichung, lateinisch "Assimilation".

2. Adressaten der Integrationspolitik

An wen wendet sich nun staatliche Integrationspolitik; wer sind die Menschen, die in die Bundesrepublik Deutschland eingewandert sind?
Gleich nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs setzte ein Strom von Zuwanderern ein: deutsche bzw. deutschstämmige Flüchtlinge und Vertriebene, dann die deutschstämmigen Aussiedler, die im Bundesvertriebenengesetz den gleichen Status erhielten. Die Zahlen bis Ende der 50er Jahre betrugen mindestens 12 Millionen. Gegen Ende der Sowjetunion wuchs ihre Zahl wieder an, bis auf 400 000 jährlich. Und bis heute kommen Menschen aus dem Gebiet der ehemaligen Sowjetunion, die in der Bundesrepublik als sogenannte Spätaussiedler Aufnahme finden.
1955 dann begann der Prozess der Anwerbung ausländischer Arbeitskräfte aus acht Anrainerländern des Mittelmeers, in deren Verlauf geschätzte 16 Millionen in die Bundesrepublik kamen und nach Ende des Anwerbeprozesses über 4 Millionen blieben, eine Zahl die dann durch Familienzusammenführung weiter wuchs. Zu dieser Gruppe der Arbeitsmigranten und ihrer Familien zählen auch die Menschen, die im Zuge der Erweiterung der EG und später EU das Recht auf Freizügigkeit in Anspruch nahmen.
Die dritte große Zuwanderungsgruppe betrifft die politischen Flüchtlinge, die einen Antrag auf Asyl stellen oder aus humanitären Gründen in der Bundesrepublik um Aufnahme ersuchen. Auch ihre Zahl war gegen Ende der 80er Jahre sehr groß und umfasste bis über 400 000 Personen jährlich.
Trotz dieser großen Zuwanderungswellen dauerte es bis zum Jahr 2007, dass die Bundesregierung einen Nationalen Integrationsplan verabschiedete. Nicht ohne Grund also spricht sie, wie bereits gesagt, von nachholender Integration.
Auf wessen Integration nun zielt dieser Integrationsplan? Ausschließlich auf die Arbeitsmigrantinnen und -migranten und ihre Familien und auf die Aussiedler bzw. Spätaussiedler und ihre Familien.
Für die letztere Gruppe, die Aussiedler, hatte es allerdings bereits früher faktisch eine Integrationspolitik gegeben, die im Bundesvertriebenengesetz und in anderen Gesetzen formuliert war. Allerdings benutzte in Bezug auf die Gruppe der Aussiedler niemand den Begriff "Integrationspolitik". Der Grund mag darin liegen, dass mit "Integration" im öffentlichen Diskurs immer eine aufzuhebende Nicht-Zugehörigkeit, ein aufzuhebender Mangel assoziiert wird. Die Aussiedler aber wurden aufgenommen, weil sie sich zum deutschen Volkstum bekannten, wie das Bundesvertriebenengesetz formulierte, sie galten nicht als Fremde.
Aussiedler konnten und können sich auf den Artikel 16 berufen, wonach sie Deutsche sind. Sie erhalten damit die deutsche Staatsbürgerschaft und damit sämtliche Rechte der politischen Partizipation. Während der Gültigkeit des Bundesvertiebenengesetzes hatten sie weiterhin Anrecht auf zahlreiche staatliche Leistungen, die nicht nur Sprachkurse betrafen, sondern auch Hilfen bei der Integration in den Wohnungs- und Arbeitsmarkt und die Förderung ihrer kulturellen Vereinigungen und Aktivitäten.
Die große Gruppe der Arbeitsmigrantinnen und -migranten und ihrer Familien hatten diese Anrechte nicht. Bis heute haben nur diejenigen unter ihnen, die eine EU-Staatsbürgerschaft besitzen, Wahlrecht, und das nur auf kommunaler Ebene; der größten Gruppe, Personen mit türkischer Staatsbürgerschaft, ist auch dieses verwehrt. Es gab für sie lediglich Sprachkurse und - von den Wohlfahrtsverbänden eingerichtet - Beratungsstellen. Daneben organisierten die Länder in unterschiedlichen Projekten in den 70er und verstärkt ab den 80er Jahren des vorigen Jahrhunderts Hilfen für Kinder und Jugendliche, um deren Chancen in der Schule und auf dem Ausbildungsmarkt zu verbessern. Aber es gab für Arbeitsmigranten und ihre Familien bis zum Jahr 2007 keine koordiniert geplante Integrationspolitik auf Bundesebene.

3. Verlorene Jahrzehnte

Dabei hatte es schon früh Forderungen nach einer solchen Integrationspolitik für Arbeitsmigranten und -migrantinnen und ihre Angehörigen gegeben. Auf kommunaler Ebene wurde bereits zu Beginn der 70er Jahre, als alle noch an eine baldigen Rückkehr der Migranten in ihre Heimatländer glaubten, gefordert, diesen während ihres Aufenthaltes Hilfen zur Integration und auch ein kommunales Wahlrecht zu gewähren.
1979 erschien mit dem sogenannten Kühn-Memorandum auf Bundesebene ein bedeutendes Dokument, das drei Dinge einklagte: erstens anzuerkennen, dass die zur Arbeit Angeworbenen und ihre Familien in ihrer großen Mehrheit in der Bundesrepublik bleiben, dieses Land also zu einem Einwanderungsland geworden sei; zweitens alles zu tun, die zweite Generation, die hier geborenen oder nachgeholten Kinder und Jugendlichen, in die deutsche Gesellschaft zu integrieren; drittens hierfür eine umfassende Politik einzuleiten, welche alle Bereiche umfasste: die Option auf die Staatsbürgerschaft, das kommunale Wahlrecht, Förderungsprogramme in den Bereichen Wohnen, Schule, Ausbildung und Arbeit. Hierfür machte das Memorandum konkrete Vorschläge. (Wann immer ich diese Forderungen in Universitätsseminaren zitierte, waren die Studierenden erstaunt, was da schon 1979 gefordert und in diesem Umfang bis heute nicht umgesetzt wurde.) Verfasser des Memorandums war Heinz Kühn, der, als er nicht mehr Landesvater von Nordrhein-Westfalen sein wollte, von der damaligen Bundesregierung quasi als Ehrenamt den Titel eines Bundesausländerbeauftragten erhielt und dann die Nation mit seinem Memorandum überraschte.
Die Bundesregierung nahm Kühns Forderungen zur Kenntnis und reduzierte sie in ihrer Beschlussfassung auf den Vorschlag pädagogischer und sozialpädagogischer Hifen, also Vorhaben, die in der föderal verfassten Bundesrepublik Aufgaben nicht des Bundes, sondern der Länder waren. Proklamatisch übernahm die Regierung zwar den Begriff "Integration", verband ihn aber mit den Begriffen "Zuzugsbegrenzung" und "Rückkehrförderung". Als dann 1982 der Wechsel von einer SPD-FDP- zu einer CDU-FDP-Regierung stattfand, galt weiterhin diese Begriffstrias und harmonierte bestens mit dem Satz "Die Bundesrepublik ist kein Einwanderungsland" - also einer Perspektive, die dem Kühn-Memorandum diametral entgegengesetzt war.
Es dauerte ganze 22 Jahre, bis wieder auf Bundesebene ein Konzept zu einer nationalen Integrationspolitik erschien: Im Jahr 2001 legte die Unabhängige Kommission "Zuwanderung" ihren Abschlussbericht vor, nach ihrer Vorsitzenden zumeist "Süsmuth-Bericht" genannt. Die Perspektive dieses Berichtes ist weiter und die darin aufgestellten Forderungen sind umfassender und radikaler als das Kühn-Memorandum und auch als der Nationale Integrationsplan, der sechs Jahre später verabschiedet wurde. Das gilt in dreifacher Hinsicht: Erstens verbindet der Bericht Fragen der Integration der bereits hier lebenden und der später einwandernden Menschen mit Vorschlägen zur Regelung der Zuwanderung und des Aufenthalts. Zweitens umfassen die Vorschläge zur Integrationspolitik sämtliche Zuwanderungsgruppen, also nicht nur Arbeitsmigranten und -migrantinnen und Aussiedler und Aussiedlerinnen, sondern auch politische Flüchtlinge und ihre Familien und auch - bisher einmalig in der bundesdeutschen politischen Debatte - die sogenannten "Illegalen", also Personen ohne legalen Aufenthaltsstatus. Drittens umfassen die Vorschläge alle Bereiche: Bildung, Ausbildung, Wohnen, Arbeiten, aber auch die medizinische und psychologische Versorgung.
Was wurde aus der Arbeit einer Kommission, an der nicht nur Politiker, sondern auch Wissenschaftler, Kirchen, Vertreter verschiedenster gesellschaftlicher Gruppen beteiligt waren? Der damalige Innenminister Schily nahm den Bericht entgegen , setzte ihn aber nicht um. Das von ihm eingebrachte und vom Bundestag verabschiedete Gesetz, trug zwar
neben dem Begriff "Zuzugsbegrenzung" auch den Begriff "Integration" im Titel. Doch darin waren die reichhaltigen Vorschläge der Süßmuth-Kommission zu einem einzigen Vorhaben zusammengeschrumpft: der Einrichtung von "Integrationskursen", die aus einem Deutsch-Kurs und einem sehr knapp bemessenen "Orientierungskurs" bestehen, in dem Grundkenntnisse über die bundesdeutsche Gesellschaft vermittelt werden. Neuzuwanderer und ihre Familienmitglieder mit einer Bleibeperspektive sind zur Teilnahme an diesen Kursen ebenso verpflichtet wie Personen, die nach Feststellung der Ausländerbehörden erhebliche Integrationsdefizite aufweisen. Sicher stellen die seit 2005 existierenden Kurse, die in ähnlicher Form in den Niederlanden und anderen Ländern existieren, prinzipiell einen Fortschritt in der Integrationspolitik dar, indem sie bei der Orientierung in der deutschen Gesellschaft helfen. (Übrigens besteht die Mehrzahl der Teilnehmenden heute nicht aus denen, die zur Teilnahme verpflichtet oder zwangsverpflichtet sind, sondern aus Personen, die schon länger in der Bundesrepublik leben und ihre Deutschkenntnisse verbessern wollen.)
Ein weiterer Fortschritt dieser Jahre ist Ergebnis des sogenannten PISA-Schocks. In Deutschland, so erwiesen internationale Studien, sind Kinder aus Einwanderungsfamilien noch weit stärker benachteiligt als in anderen Ländern. In Reaktion auf dieses Ergebnis richtete sich die Bildungspolitik der Länder verstärkt auf die Kindergärten, die als wichtige erste Bildungsinstitution ernst und wahrgenommen wurden, und auf den Übergang zur Grundschule. Die Bundesländer richteten Programme ein, welche die Deutschkenntnisse der Kinder vor Schulgbeginn verbessern sollen. Auch das ist ein Schritt in die richtige Richtung. Eine Untersuchung neuesten Datums hat allerdings nachgewiesen, dass diese Programme nur wenig Erfolg haben können, solange die Rahmenbedingungen nicht stimmen.
Kommen wir nochmals zu dem Zuwanderungsbegrenzungs- und Integrationsgesetz aus dem Hause Schily zurück. Dieses Gesetz enthielt auch ein Konzept für Beratungsstellen, das nur noch Jugendliche und Neu-Zuwanderer und -Zuwanderinnen berücksichtigte. Die vorher existierenden Beratungsstellen der Wohlfahrtsverbände, welche Anlaufstelle für alle Arbeitsmigranten und -migrantinnen und ihre Familien waren, wurden abgebaut. Dadurch entsteht bis heute eine große Lücke, welche den hohen Beratungsbedarf insbesondere der Ersten Generation betrifft. Darin lässt sich ein typisches Merkmal der bundesdeutschen Integrationsdebatte erkennen: Nie hatte sie die Erste Generation im Blick.
Gerade die Menschen, welche zum wirtschaftlichen Boom in den 60er und auch noch 70er Jahren beigetragen haben, welche durch ihre Arbeit und ihre Beiträge das Sozialversicherungssystem stabil gehalten haben - gerade diese Menschen, die mit meist geringen Renten und oft schlechter Gesundheit weiterhin hier leben, werden mit ihren Interessen und Problemen allein gelassen.
In die Amtszeit von Otto Schily fällt ein weiteres Gesetz, das für die Integration der hier lebenden Zugewanderten und ihrer Familien von großer Bedeutung ist: die Änderung des deutschen Staatsbürgerrechts im Jahre 2000. Seit 1913 galt in Deutschland ein Staatsbürgerrecht, das als "ius sanguinis" bezeichnet wird: Es hängt von den Eltern, ursprünglich sogar allein vom Vater ab, ob jemand deutscher Staatsbürger oder deutsche Staatsbürgerin ist. Einbürgerungen sind vom Ermessen des deutschen Staates abhängig, sie sind mit hohen Hürden versehen; ein Recht auf Einbürgerung gibt es nicht. Erstmals sprach 1990 das novellierte Ausländergesetz Jugendlichen und lange hier lebenden Ausländern, die bestimmte Bedingungen erfüllen, das Recht auf Einbürgerung zu. Das seit dem Jahre 2000 gültige Staatsangehörigkeitsgesetz nun mischt - wie das die Mehrzahl der Länder in der Welt tun - ‚ius sanguinis' mit ‚ius soli'; bei der Staatsangehörigkeit wird nicht nur die Abstammung, sondern auch der Lebensmittelpunkt berücksichtigt. Seitdem gibt es ein erweitertes Recht auf Einbürgerung; und seitdem erhalten - unter bestimmten Bedingungen - die Kinder hier lebender ausländischer Eltern bei Geburt die deutsche Staatsangehörigkeit. Leider bleibt die Reform des deutschen Staatsbürgerrechts an vielen Punkten halbherzig. Diejenigen, die sich einbürgern lassen, müssen auf ihre vorherige Staatsangehörigkeit verzichten - eine Bedingung, die dazu geführt hat, dass weit weniger Eingewanderte sich einbürgern lassen, als dazu berechtigt wären. Zweitens gilt für die hier geborenen Kinder das sogenannte Optionsmodell: Sie müssen vor dem 23. Lebensjahr zwischen der deutschen und der über die Eltern erworbenen Staatsangehörigkeit wählen.

4. Integration behindernde Diskurse

Ich muss hier meinen chronologischen Abriss der Konzepte einer deutschen Integrationspolitik unterbrechen und nochmals zu den Jahren zurückkehren, als Heinz Kühn sein Memorandum veröffentlichte, d.h. zur Wende von den 70er zu den 80er Jahren des letzten Jahrhunderts. Sie erinnern sich: Ich hatte eingangs gesagt, zur Integrationspolitik zählt auch die Art und Weise, wie im politischen Diskurs, aber auch in den Medien, über Integration geredet wird. Gerade um 1980 aber trat in diesem Diskurs eine gravierende Veränderung ein. War der Ton vorher wohlwollend, das Bild der sogenannten Gastarbeiter positiv, so wandelte sich das. Die liberale Wochenzeitung Die Zeit stellte dem damaligen Generalsekretär des Deutschen Roten Kreuzes eine ganze Seite zur Verfügung, auf der er die "Repatriierung" der größten Gruppe der Zuwanderer forderte. Das Boulevardblatt Bild druckte eine vierzehntägige Serie mit dem Titel "Vom Gastarbeiter zum Millionär" und das zu einem Zeitpunkt, als die bundesrepublikanische Gesellschaft unter struktureller Arbeitslosigkeit zu leiden begann, eine solche Serie also nur Neid auslösen konnte. Der Spiegel brachte eine Titelgeschichte, in der die zweite Generation der aus der Türkei Eingewanderten als problematische Gruppe dargestellt wurde.
Generell griff die Presse die Fragen der Integration in der Weise auf, dass sie sie mit den Begriffen "teuer" und "Gefahr" verknüpfte. Die Integration der zweiten Generation der Zugewanderten sei teuer - eine schmerzliche Tatsache angesichts der aktuellen wirtschaftlichen Lage, sie sei aber notwendig, um Gefahren abzuwenden. Welche Gefahren, das sollte die Verknüpfung bundesdeutscher Debatten mit der Berichterstattung über gleichzeitige Straßenkämpfe von Afroamerikanern in den USA und Einwanderungsjugendlichen in Großbritannien deutlich machen. Georgios Tsiakalos, ein Naturwissenschaftler aus Griechenland, schrieb damals ein wichtiges Buch über "Ausländerfeindlichkeit". Seine These war: Wer über Integration so schreibe wie die deutsche Presse, wer also Integration der Zugewanderten als Gefahrenabwehr mit hohen Kosten darstelle, der errege nur feindselige Gefühle gegenüber den Eingewanderten. Zur gleichen Zeit kippte eine Bundestagsdebatte über Integration um in eine Debatte über die Integrationsunfähigkeit und Integrationsunwilligkeit der größten Gruppe der Arbeitsmigranten.
Diese Form der medialen und politischen Debatte hatte tatsächlich Auswirkungen, wie man aus Repräsentativumfragen dieser Jahre erkennen kann. Lautete die häufigste Antwort auf die Frage, was an der Arbeitslosigkeit in der Bundesrepublik Schuld habe, im Jahre 1978 noch: Rationalisierung und Weltwirtschaftskrise, so sah dies drei Jahre später ganz anders aus: Schuld hätten die allzu vielen Ausländer.
"Zu viele Ausländer, zu viele Integrationsunwillige" - das blieb Mehrheitsmeinung in den folgenden Jahren und Jahrzehnten. Wesentlich beigetragen hierzu hat die Politik: Die negative Darstellung der Integrationssituation bestimmte ab 1981 viele Wahlkämpfe. 1982/83 gewann ein Bundeskanzler die Bundestagswahlen, indem er die Rückführung einer Million Zugewanderter versprach. Danach beherrschte eineinhalb Jahre das Thema "Rückkehrförderung" die politische und mediale Debatte. Als dann das entsprechende Gesetz 1984 kam, sah es so aus, dass es nur wenige Familien der Arbeitsmigranten zur Rückkehr bewegen konnte. Die Debatte darüber aber war sicher nicht ohne Wirkung: Die Einheimischen fühlten sich in der Vorstellung bestärkt, dass die "Fremden" nicht hierher gehörten, und diese selbst im Gefühl, dass sie nicht willkommen waren. Die Weigerung anzuerkennen, dass die Bundesrepublik zu einem Einwanderungsland geworden war, und viele weitere Debatten, die nicht um Integration, sondern um die Nicht-Integration kreisten, verstärkten in den folgenden Jahrzehnten diesen Eindruck - bei Einheimischen wie Eingewanderten.
Allerdings ging es in diesen Debatten fast nie um die Gesamtheit der zugewanderten Arbeitsmigrantinnen und -migranten und ihrer Familien. Der bereits genannte Artikel in der Zeit betonte, im Notfall seien sogar Polen zu integrieren, bei Türken sei dies aber nicht der Fall, die seien zu repatriieren. Gleichzeitig veröffentlichte die Frankfurter Allgemeinen Zeitung auf ihrer ersten Seite einen Kommentar unter der Überschrift "Die Fremden und die Allzufremden" - wobei mit den Allzufremden ebenfalls die Menschen aus der Türkei gemeint waren. Parallel dazu breitete der damalige Innenminister in der genannten Bundestagsdebatte eine Theorie über Kulturkreise aus, die uns unterschiedlich nahe seien; der türkische sei so entfernt, dass eine Integration nicht zu erwarten sei. Das Meinungsklima wurde für diese Einwanderungsgruppe zu Beginn der 1990er Jahre noch negativer: Als Begleitmusik zum zweiten Irakkrieg erschienen TV-Sendungen, Zeitungsartikel und Bücher, in denen der Islam als gewalttätige Religion dargestellt und gleichzeitig betont wurde, der Feind stehe nicht nur außerhalb, vor den Toren Europas, sondern aufgrund von Einwanderung bereits innerhalb.
Warum spreche ich darüber so ausführlich? Aus einem einfachen Grund: Weil Integration einerseits die notwendigen faktischen Grundlagen benötigt, Gesetze, die den Aufenthalt sichern, staatliche Chancengewährung in den Bereichen Bildung, Arbeit, Wohnen - und weil Integration andererseits die Köpfe der hier lebenden Menschen braucht. Ich verweise nochmals auf meine eingangs formulierte Umschreibung dessen, was Integration bedeutet: Sie braucht Einheimische, welche die Eingewanderten und ihre Familien als zugehörig, gleichberechtigt, am gesellschaftlichen Prozess zu beteiligen anerkennen; und sie braucht Eingewanderte, die sich als anerkannt, als zugehörig und gleichberechtigt erleben und sich daher aktiv am gesellschaftlichen Prozess beteiligen.

5. Der Nationale Integrationsplan

Kommen wir zu dem Nationalen Integrationsplan von 2007. Zweifellos stellt er einen Fortschritt gegenüber bisheriger Politik dar, versucht er doch, Bund. Länder, Kommunen und Organisationen der Zivilgesellschaft, darunter auch Selbstorganisationen der Migranten, die an der Erstellung des Plans beteiligt waren, auf gemeinsame Integrationsziele zu verpflichten.
Allerdings ist der Nationale Integrationsplan weit davon entfernt, "einen umfassenden systematischen Ansatz in der Integrationspolitik" darzustellen, wie die Bundeskanzlerin in ihrem Vorwort behauptet. Bereits dieses Vorwort selbst lässt uns zweifeln, ob eine entsprechende Erwartung an den Plan berechtigt ist; ich zitiere die einleitende Passage:
"Liebe Mitbürgerinnen und Mitbürger,
Deutschland ist ein weltoffenes Land. Hier leben rund 15 Millionen Menschen mit Migrationshintergrund. Die meisten von ihnen haben längst ihren Platz in unserer Gesellschaft gefunden. Dennoch wissen wir aber auch um deutliche Integrationsdefizite bei einer leider noch zu großen Zahl von Menschen. Dazu zählen nicht zuletzt mangelhafte deutsche Sprachkenntnisse und Schwächen in Bildung und Ausbildung. Das sind Defizite, die in einer relativ hohen Arbeitslosigkeit und sogar in gesellschaftlicher Abschottung zum Ausdruck kommen."


Dort wo wir eine Definition dessen erwarten, was Integration bedeutet, findet sich der Hinweis auf "Schwächen in Bildung und Ausbildung" bei "einer noch zu großen Zahl von Menschen". An erster Stelle stehen "mangelhafte deutsche Sprachkenntnisse". Ähnlich argumentiert das Kapitel, in dem die Bundesregierung die aktuelle Situation darstellt und daraus Forderungen ableitet; hier lesen wir:
"Teile der zugewanderten Bevölkerungsgruppen beherrschen nur ungenügend Deutsch, sie schneiden in Bildung und Ausbildung schwächer ab und sind häufiger arbeitslos. Zudem akzeptieren einige die Grundregeln unseres Zusammenlebens nicht; dies gilt auch hinsichtlich der Rechte von Frauen. Wir müssen verhindern, dass fehlende Perspektiven und mangelnde Akzeptanz, die eine große Zahl jugendlicher Zuwanderer verspüren, in gesellschaftspolitische Sackgassen führen."
Beide Male beginnt die Mängelanalyse bei fehlenden Deutschkenntnissen und suggeriert, damit seien alle weiteren Defizite zu erklären - bis hin zur fehlenden Akzeptanz Jugendlicher in unserer Gesellschaft. Ich will keineswegs behaupten, gute Kenntnisse der Verkehrssprache Deutsch seien nicht eine Grundvoraussetzung für eine gelingende Teilhabe an der Gesellschaft. Ich kritisiere allerdings die Verengung der deutschen Diskussion auf die Frage der Deutschkenntnisse. Und ich erinnere an das Ergebnis internationaler Forschung: Die Akzeptanz einer Einwanderungsgruppe hängt auch mit deren Kenntnissen der Landessprache zusammen; diese Kenntnisse wiederum aber sind abhängig davon, ob diese Gruppe von der übrigen Bevölkerung akzeptiert wird oder nicht. Kurz:
Wenn wir dem NIP gerecht werden wollen, dürfen wir ihn nicht an dem formulierten Selbstanspruch messen. Er enthält weder eine umfassende Analyse des Ist-Zustandes, noch einen systematischen Gesamtentwurf für Integrationspolitik. Er enthält freilich eine Reihe von Einzelmaßnahmen, welche der Integration von Eingewanderten und ihrer Familien dienlich sind. Bleiben wir zunächst beim Bund und den Maßnahmen, zu denen er sich verpflichtet hat. Teilweise handelt es sich um Maßnahmen, die bereits seit langem laufen - wie z.B. unter der Überschrift "Integration durch Sport" nachzulesen. Teilweise stehen da Selbstverpflichtungen, die sehr weich formuliert sind und teilweise geht es um Maßnahmen, welche die Bevölkerung insgesamt betreffen, von denen aber auch Migrantenfamilien profitieren, etwa in der finanziellen Förderung von Betreuungsangeboten für Kinder unter drei Jahren und von Ganztagsschulen.
Teilweise freilich sind es gezielte und wichtige Zusagen, z.B.: "Der Bund (...) wird (...) sich in seinem eigenen Zuständigkeitsbereich (...) für eine Erhöhung der Zahl von Auszubildenden mit Migrationshintergrund einsetzen" und "im Rahmen seiner Möglichkeiten auch den Anteil des Personals mit Migrationshintergrund (...) erhöhen". Hierbei sollen - ein wichtiger Gedanke - nicht nur wie bei allen Bewerbern um einen Arbeitsplatz "Eignung, Leistung und Befähigung" berücksichtigt werden, sondern auch spezifische "sprachliche und interkulturelle Kompetenzen", welche Migranten vor einheimischen Mitbewerbern auszeichnen.
Ein Problem des Plans besteht darin, dass einerseits Integrationspolitik weithin mit Bildungspolitik gleichgesetzt wird, andererseits aber Bildungspolitik ausschließlich Ländersache ist. Die Vertreter der Länder aber waren bei Erstellung des Integrationsplanes nicht befugt, für alle Länder zu sprechen. Entsprechend weich fallen die Formulierungen aus: Die Länder "wirken (...) darauf hin", sie "streben an" usw. Es liegt also an den Landesregierungen und -parlamenten, ob sie Empfehlungen umsetzen oder ihnen womöglich entgegenhandeln. Ähnlich sieht es mit der Ebene der Kommunen aus. Zwar findet sich häufig im Plan die Formulierung, Integration finde "vor Ort statt"; aber wiederum hat die am Plan beteiligte Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände nicht die Kompetenz, das Handeln der Kommunen zu diktieren.
Kommen wir nochmals auf die verengte Perspektive zu sprechen, unter der in Deutschland über Integration diskutiert wird. Eine wichtige Frage lautet: Ist Integrationspolitik unabhängig von den Bestimmungen des Zuwanderungs- und Aufenthaltsrechts möglich? Bereits eine Arbeitsgruppe, die am NIP mitgearbeitet hat, monierte, Integrationswilligkeit werde bei türkischstämmigen Zuwanderern nicht gesteigert, wenn gleichzeitig eine Gesetzesnovelle sie beim Ehegattennachzug diskriminiere.
Die verengte Perspektive wird besonders deutlich, wenn wir den NIP mit dem
"Migrant Integration Policy Index" vergleichen. Der wird herausgegeben vom British Council (einer Institution, welche ähnliche Aufgaben erfüllt wie die Goethe-Institute). Finanziell von der Europäischen Union gefördert, erstellen Wissenschaftler in regelmäßigen Abständen aus Daten, die in allen EU-Ländern sowie weiteren Ländern erhoben werden, "a rich, multidimensional picture of migrants' opportunities to participate in European societies." Lesen wir die Zusammenfassung der Ergebnisse von 2007. Sechs Integrationsbereiche wurden untersucht, die Ergebnisse dann auf einer einzigen Skala abgebildet. Auf dieser Skala bedeuten 100 Punkte "best practice", d.h. eine Politik, welche die volle, gleichberechtigte Teilhabe der Migranten gewährleistet, 0 Punkte dagegen ein Fehlen jeglicher Integrationspolitik bzw. einen totalen Ausschluss der Migranten von Teilhabe an der Gesellschaft. Wie ist das Ergebnis für Deutschland? Mittelmäßig - und zwar in einem doppelten Sinne. Zum einen teilen sich Deutschland und Irland den 14. und 15. Platz unter den 28 untersuchten Ländern. Zum andern bedeutet der Punktewert von 53 für Deutschland, daß gerade etwa die Hälfte dessen erreicht wird, was als ideale Integrationspolitik gelten könnte. Schauen wir uns, um dieses Ergebnis zu begreifen, einmal an, welche Handlungsfelder die Forscher des MIPEX untersucht haben. Da finden wir: Zugang zum Arbeitsmarkt, Familienzusammenführung, Ermöglichung eines Daueraufenthalts, politische Partizipation, Zugang zur Staatsbürgerschaft und Antidiskriminierung. Stellen wir daneben die Liste der Arbeitsgruppen, die den NIP vorbereitet haben. Deren Arbeitsgebiete lauteten (in abgekürzter Form): Integrationskurse; deutsche Sprache; Bildung, Ausbildung und Arbeitsmarkt; Lebenssituation von Frauen und Mädchen; Integration vor Ort (gemeint ist: in Kommune und Stadtteil); Kultur; Sport; bürgerschaftliches Engagement; Wissenschaft. Eine Sache wird hier überdeutlich: Die internationale Diskussion benutzt einen sehr viel weiteren Begriff von Integration. Dieser umschließt sehr wohl auch diejenigen Handlungsfelder, welche die deutsche Debatte bestimmen, also Bildungspartizipation und Erwerb der Landessprache, sieht diese aber als Teil einer umfassenderen Politik.

6. Aktionspläne und Indikatorenberichte

Wie erfolgreich ist die neue - wie angekündigt - "nachholende", "systematische" Integrationspolitik? Der Migrant Immigration Policy Index für das Jahr 2010 ist ernüchternd. Er bewertet die Integrationspolitik der Bundesregierung weiterhin als mittelmäßig:
"Die Integrationspolitik für Neuankömmlinge liegt in etwa bei der 50%-Marke. Sie hat sich in den vergangenen drei Jahren kaum verbessert, ist jedoch mit der anderer großer Einwanderungsländer vergleichbar. In den Bereichen Bildung und Familienzusammenführung entsprechen die Wertungen für Deutschland dem europäischen Durchschnitt, bei der Gleichstellungspolitik und den Bedingungen für den dauerhaften Aufenthalt liegen sie jedoch weit darunter."
Insbesondere wird die Schwäche der Antidiskriminierungsgesetze moniert; sie seien "möglicherweise wirkungslos, weil potentielle Opfer angesichts schwacher Gleichstellungsgremien und eines geringen staatlichen Engagements nicht die benötigte Unterstützung erhalten". Hier wird eine zentrale blinde Stelle der deutschen Integrationspolitik angesprochen. Aber auch der in der deutschen Debatte zentrale Aspekt der Bildungspolitik wird kritisch bewertet: "In Bereichen wie der Bildung gibt es mehr Absichtserklärungen und sorgfältig ausgewertete Projekte als tatsächliche Ansprüche." Das Letztere spricht einen Zustand an, der nicht nur die Integrationspolitik, sondern generell die Sozialpolitik bestimmt: In weiten Bereichen ersetzen Projekte, immer wieder neu zu beantragen und in ihrer Reichweite begrenzt, die Grundversorgung. In letzterem Punkt scheint ein Umdenkprozess stattzufinden, wie in dem im Januar diesen Jahres verabschiedeten Nationalen Aktionsplan nachzulesen ist.
Nach dem ersten Integrationsgipfel hatten nicht nur weitere stattgefunden; sondern, und das ist wichtiger, es haben zu unterschiedlichen Politikbereichen auch sogenannte Dialogforen gearbeitet, in denen neben Politikern aus Bund, Ländern und Kommunalverbänden auch Vertreterinnen und Vertreter zivilgesellschaftlicher Vereinigungen, darunter auch von Migrantenselbstorganisationen, beteiligt waren und sind.
Einerseits fällt auf, dass ähnlich wie der Nationale Integrationsplan auch der Nationale Aktionsplan Integration mit sehr großen Tönen angekündigt wird, nichts weniger als einen "Paradigmenwechsel" darstellen soll. Da lesen wir in der Ankündigung der Staatsministerin Böhmer "Bund und Länder haben erstmals gemeinsame Ziele vereinbart", um als erstes Ziel genannt zu bekommen: "die individuelle Förderung zu verstärken sowie die Potentiale von Kindern, Jugendlichen und jungen Erwachsenen zu erkennen". Falls dies ein neues Ziel sein soll, müssen wir es als ungewollte Globalkritik am deutschen Bildungssystem lesen. Ähnlich lesen wir: "Das Themenfeld ‚Migranten im öffentlichen Dienst' wird im Nationalen Aktionsplan Integration erstmals behandelt". Dabei hatte sich das Vorhaben, mehr Menschen im öffentlichen Dienst einzustellen, bereits vor fünf Jahren im NIP als Selbstverpflichtung von Bund, Ländern und Kommunalverbänden gefunden.
Auch die strukturellen Probleme einer Umsetzung der Selbstverpflichtungen haben sich vom einen zum anderen Plan nicht geändert. Weiterhin können die Kommunalverbände gegenüber Kommunen und Kreisen nur Empfehlungen aussprechen. Sie können freilich aber auch darauf hinweisen, dass in vielen Kommunen in den letzten Jahren Fortschritte gemacht worden sind. Hoch interessant ist das Kapitel, das mit "Beitrag der Länder zum Nationalen Aktionsplan Integration" überschrieben ist. Einerseits enthält es eine realistische und kritische Analyse des Ist-Zustandes, andererseits bringt es nur allgemeine Absichtserklärungen. Am Ende dieses Länderbeitrags lesen wir:
"Die Länder (können) umfangreichere Strukturmaßnahmen in eigener Zuständigkeit nur in dem Maße leisten, wie ihr Anteil an der Steuer dazu Spielräume eröffnet. (...) Sollten beispielsweise auch mit integrationspolitischer Zielsetzung weitere grundlegende Maßnahmen ergriffen werden, um die international immer wieder kritisierte Abhängigkeit des Bildungserfolgs vom familiären Hintergrund zu reduzieren und die Länder dazu Kintergärten für die Eltern kostenfrei gestalten und flächendeckend Ganztagsschulen einführen wollen, sollte hierfür auch ein höherer Anteil am Steueraufkommen zur Verfügung gestellt werden."
Diese Passage liest sich als direkte Antwort auf die wichtige Feststellung im ersten Kapitel des Aktionsplans, der "Erklärung des Bundes". Hier erfahren wir - und das ist das bereits angesprochene Umdenken: "Die Integration von Zuwanderern ist keine vorübergehende Sonderaufgabe, die mit zeitlich befristeten Projekten gelöst werden kann. Vielmehr ist Integration eine Daueraufgabe, die nachhaltig und strukturell angegangen werden muss." Der nächste Abschnitt beginnt mit Zielen für die frühkindliche Förderung. Lesen wir beide Zitate im Zusammenhang, so bedeuten sie: Bund und Länder sind sich einig, dass Förderung im Bildungsbereich von großer Bedeutung für die Integration von Migrantenfamilien ist; die Länder freilich sagen dem Bund, dass unter den gegebenen finanziellen Bedingungen dieser Förderung Grenzen gesetzt sind.
Der Beitrag des Bundes enthält verschiedene Beispiele, wo der Bund Strukturen beeinflussen kann, so wenn in den Bereichen Sport und Kultur Förderrichtlinien so verändert worden sind, dass sie die Belange von Menschen mit Migrationshintergrund berücksichtigen. Außerdem finanziert der Bund verschiedene Progamme im Bereich Bildung, Ausbildung und Zugang zum Arbeitsmarkt, von denen hier nur zwei genannt seien: die "Offensive frühe Chancen: Programm Schwerpunktkitas Sprache und Integration" und ein "Programm zur berufsbezogenen Sprachförderung" für Jugendliche. Freilich ist bei all diesen Programmen unklar, wie sie zeitlich verstetigt und in die Fläche ausgebreitet werden können, also tatsächlich, wie versprochen, Strukturen verändern. Ähnliches gilt für die Ankündigung, mehr Personen aus Einwanderungsgruppen in Bundesbehörden einzustellen: Es gibt keine Zeitangabe für das Erreichen des Zieles, weder Quoten noch Richtzahlen.
Insofern stimmt es nicht, wenn Frau Böhmer schreibt: "Der nationale Aktionsplan Integration macht die Integrationspolitik messbar und damit noch verbindlicher."
Was allerdings richtig ist: Durch die Festlegung auf eine Reihe von quantiativen Indikatoren wird seit Erscheinen des NIP gemessen, wie stark in verschiedenen Bereichen Angehörige von Einwanderungsgruppen integriert sind bzw. wie groß die Chancenungleichheit zwischen ihnen und den Einheimischen weiterhin ist. In diesem Jahr ist der "Zweite Integrationsindikatorenbericht" vorgelegt worden. Auch hier finden sich Reklamesprüche - es gebe seit 2005 "maßgebliche Fortschritte bei der Integration" - , die durch die Zahlen des Berichtes allerdings nicht gedeckt sind. Diese zeichnen eine sehr unterschiedliche Entwicklung. So nahm die Zahl der Jugendlichen aus Migrantenfamilien ohne Schulabschluss deutlich ab. Gleichzeitig aber setzte sich der Trend der vergangenen Jahre fort, dass immer weniger dieser Jugendlichen einen Platz im dualen Ausbildungssystem finden, eine katastrophale Entwicklung. Immer noch scheint zu gelten, dass ein Jugendlicher aus einer Migrantenfamilie, insbesondere einer türkischstämmigen, weit bessere Noten im Abschlusszeugnis vorweisen muss, um einen Ausbildungsplatz zu erlangen, als ein Gleichaltriger aus einer einheimischen Familie. Insgesamt belegt der Bericht, dass in allen gemessenen gesellschaftlichen Bereichen keine Chancengleichheit für Einheimische und Eingewanderte herrscht.

7. Zwischenstand

Versuchen wir ein Fazit. Nach langen verlorenen Jahrzehnten hat die bundesdeutsche Politik begriffen, dass die Integration der Zugewanderten und ihrer Familien wichtig ist für die friedliche Entwicklung der bundesdeutschen Gesellschaft. Das Propagieren einer engagierten Integrationspolitik, die begonnenen Programme, die Versuche, diese zu evaluieren und weiterzuentwickeln - all dies lässt hoffen, dass negative Trends der Vergangenheit umgekehrt werden. Hinzu kommt: Ökonomische Zwänge, die Folgen der demographischen Entwicklung und des damit zusammenhängenden Fachkräftemangels, könnten dazu beitragen, dass nicht wie in den vergangenen Jahrzehnten ein hoher Anteil von Jugendlichen vom Ausbildungsmarkt ausgeschlossen wird.
Gleichzeitig bleibt der Rahmen der Debatte und der Maßnahmen eng. Eine Integration im Sinne von Chancengleichheit und voller Partizipation verlangt Schritte, die darüber hinausgehen. Ich nenne einige davon in Schlagworten, die ich nicht weiter erläutere, von denen ich aber hoffe, dass sie unsere Diskussion anregen:
- eine "Angekommenkultur"
- das Wahlrecht für alle Eingewanderte, zunächst auf kommunaler Ebene
- die generelle Zulassung von doppelter Staatsbürgerschaft
- den Einbezug von Flüchtlingen und sog. Illegalen in die Programme
- die Berücksichtigung der Interessen der sog. Ersten Generation
- eine verbesserte Antidiskriminierungspolitik
- den Wiederaufbau und Ausbau von Beratungsstellen
- den Umbau des Bildungssystems mit Respekt vor Bikulturalität und Mehrsprachigkeit
- verbesserte Umsetzungsstrukturen, Quoten und Fristen für die Zielerreichung .



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